政策解讀
關于《廊坊市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》的政策解讀
關于《廊坊市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》的政策解讀
1、問：政策制定背景及政策依據(jù)是什么？
答：隨著城市的快速發(fā)展，地下空間已成為城市發(fā)展的重要空間資源。由于缺乏相應的配套制度文件，政府對地下空間的開發(fā)行為缺乏有力的控制和引導，難以調動社會資本參與地下空間開發(fā)利用的積極性，一定程度上制約了我市地下空間的開發(fā)利用。為加強我市城市地下空間開發(fā)利用管理，促進土地節(jié)約集約利用，保障地下空間土地權利人合法權益，根據(jù)《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《人民防空法》《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《自然資源部關于探索推進城市地下空間開發(fā)利用的指導意見》等法律法規(guī)及政策規(guī)定，我局研究制定了《廊坊市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。
2、問：政策制定的必要性及目標任務是什么？
答：（1）地下空間開發(fā)是拓展城市發(fā)展空間的現(xiàn)實需要。近年來，隨著經濟持續(xù)高速發(fā)展，我市土地資源日漸緊缺，城市空間容量供需矛盾日益突出，直接制約了我市經濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力和城市競爭水平。目前，我市地下空間開發(fā)利用規(guī)模總體偏小，功能較為單一，地下空間使用規(guī)模和整體品質有待提高。
（2）制定地下空間規(guī)章制度有利于規(guī)范引導地下空間開發(fā)利用行為。為有效突破城市土地資源緊缺瓶頸，土地開發(fā)利用必然由平面化走向立體化，更多地轉向地下空間開發(fā)。然而，由于缺乏專門的配套規(guī)范性文件，地下空間的規(guī)劃不明確、工程建設管理不到位，政府對地下空間的開發(fā)行為缺乏有力的控制和引導，一定程度上制約了我市土地資源的有效利用。綜上，建立健全我市地下空間開發(fā)利用管理辦法，明確規(guī)范地下空間規(guī)劃的編制、地下建設用地使用權的取得、地下空間的建設管理、產權登記及使用等內容，有利于促進地下空間的系統(tǒng)、有序、合理開發(fā)利用，對推動城市空間資源的立體化拓展、提升廊坊在京津冀協(xié)同發(fā)展中的城市功能、建設環(huán)首都經濟圈高質量發(fā)展的戰(zhàn)略目標具有重要意義。
3、政策出臺的工作思路是什么？
答：地下空間開發(fā)利用涉及規(guī)劃、土地、建設、權屬登記、使用管理等諸多方面，因此，針對該活動的管理是一個系統(tǒng)工程，總體思路是在現(xiàn)有的法律法規(guī)的框架下，比照地上建設的法律規(guī)范，著力解決當前存在的地下空間利用零散、效率低，權屬不清，影響開發(fā)積極性，多頭管理與無人管理并存等突出問題，從規(guī)劃、用地、建設、權屬登記、使用管理等全方位對地下空間的開發(fā)利用進行規(guī)范。
目前，我市亟需著重解決阻礙地下空間開發(fā)的關鍵性制度難點和歷史遺留問題。在國家和省對地下空間開發(fā)利用法律法規(guī)還未完善的情況下，為穩(wěn)妥推進我市地下空間開發(fā)利用管理政策的制定工作，構建我市地下空間開發(fā)利用制度框架的工作思路是：政策起草應立足于解決當前制約我市地下空間開發(fā)利用的突出問題，在不突破“紅線”的前提下進行探索創(chuàng)新，確保重點地下空間項目能順利實施。按照以上思路，政策起草部門會同相關部門解放思想，先行先試，勇于突破，明確了地下空間開發(fā)利用的基本原則、細化了規(guī)劃管理，明晰了供地制度，優(yōu)化了供地審批程序，厘清了權屬界定。
4、問：政策的適用范圍及主要內容是什么？
答：《辦法》分為六章共三十四條，包括總則、規(guī)劃建設管理、用地管理、產權登記、使用管理、附則。主要內容如下：
（1）關于適用范圍。《辦法》適用于廊坊市中心城區(qū)（廣陽區(qū)、安次區(qū)、廊坊開發(fā)區(qū)、臨空經濟區(qū)（廊坊）），其他各縣（市）可參照執(zhí)行。
（2）規(guī)劃建設方面
一是突出地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃統(tǒng)籌作用，明確了地下空間專項規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，將地下空間開發(fā)利用納入規(guī)劃有關許可審批事項的規(guī)范化管理之中，實現(xiàn)了與國土空間總體規(guī)劃的銜接。
二是明確了地下空間規(guī)劃的總體原則，確立了合理分層以及項目之間的同層、相鄰、連通規(guī)則。
三是明確了地下空間專項規(guī)劃的編制、報批以及行政許可的要求和辦理程序，并就結建式和單建式地下空間的地下用地界線、地下空間出入口用地等特殊問題進行了規(guī)范。
（3）用地管理方面
一是按照單建地下空間和結建地下空間的不同特點，分門別類明確了土地取得方式，確立了經營性單建地下空間實行公開出讓的基本原則。
二是根據(jù)地下社會停車場、公共設施配套同步開發(fā)建設、地下交通建設等項目的特點，明確規(guī)定可以協(xié)議出讓地下建設用地使用權的情形，有利于促進我市地下空間與非營利公共設施統(tǒng)籌開發(fā)利用。
三是對于結建地下空間，隨同地面建筑一并辦理用地審批手續(xù)，統(tǒng)一了操作辦法，有利于規(guī)范管理。
四是明確了各種類型地下空間建設用地使用權的取得程序，有利于規(guī)范和引導用地單位順利辦理各項審批手續(xù)。
五是明確了地下空間使用權年限及出讓（租賃）價格的計算規(guī)則。
（4）產權登記方面
一是堅持在現(xiàn)行確權登記制度框架下創(chuàng)新地下空間不動產登記制度，簡化登記流程。
二是單建地下建（構）筑物可以單獨辦理地下空間國有建設用地使用權和建（構）筑物所有權首次登記。
三是結建地下建（構）筑物應當與其地上部分一并辦理國有建設用地使用權和建（構）筑物所有權首次登記，若地上部分已經辦理不動產登記的，可單獨申請辦理地下建（構）筑物首次登記。
（5）使用管理方面。《辦法》還從配合公共利益、日常管理和維修、平急兩用、戰(zhàn)備需要、生態(tài)保護、防水排澇等方面對地下空間的使用管理進行了專章規(guī)定。
5、問：需要重點把握的注意事項是什么？
答：（1）關于地下建設用地使用權協(xié)議取得方式。《?中華人民共和國民法典》?第三百四十五條規(guī)定，?建設用地使用權可以在土地的地表、?地上或者地下分別設立，?明確了建設用地使用權(地下)屬于用益物權。?這一規(guī)定為地下空間的使用權提供了法律基礎，?確認了地下空間使用權作為一種用益物權的地位；第三百四十七條規(guī)定，設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣、掛牌等公開競價的方式出讓。《辦法》規(guī)定對經營性單建地下空間實行公開出讓的基本原則。但在符合以下幾個方面情形的可依法以協(xié)議方式供地：
一是原地表土地使用權人利用自有用地開發(fā)建設結建式地下空間項目的；
二是為化解歷史遺留問題，已建成并通過竣工驗收的地下空間國有建設用地使用權，符合規(guī)劃需補辦有償使用手續(xù)的；
三是與城市地下公共交通設施配套同步建設且不能分割實施的經營性地下空間；
四是宗地內及宗地間的地下連廊；
五是新建地下獨立占地、營利性的公共停車場用地，同一宗用地公告后只有一個意向用地者的；
六是其他符合協(xié)議出讓（租賃）的情形。
（2）關于地下建設用地使用權出讓價格的確定。考慮到地下空間開發(fā)難度大、建設成本高及周期長等因素，我市地下空間國有建設用地使用權價格按照分層計算，根據(jù)基準地價和不動產交易實際，評估后確定價格，地下空間用于商業(yè)、商務金融（辦公）、旅游、娛樂及經營性社會停車場等用途的，其出讓（租賃）起始價負一層參照與其地表同地段同用途基準地價的20%確定，地下負二層參照地表的10%確定；地下負三層及以下免收土地出讓價款（租金）。
（3）關于主體責任及部門職責。市自然資源規(guī)劃主管部門負責城市地下空間開發(fā)利用、規(guī)劃及地下建設用地使用權及建筑物產權登記工作的管理；市住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責城市地下空間開發(fā)建設管理；市國防動員行政主管部門負責涉及人民防空城市地下空間利用的管理；市政府其他相關主管部門、各區(qū)政府和廊坊開發(fā)區(qū)、臨空區(qū)（廊坊）管委會按照各自的職能分工，在其職責范圍內做好城市地下空間開發(fā)利用的管理。
6、問：政策出臺能達到預期效果是什么？
答：規(guī)范做好地下空間開發(fā)利用管理，充分挖掘地下空間資源潛力，提高土地要素配置的精準性和利用效率，提升節(jié)約集約用地水平，對增強我市城市綜合承載能力具有十分重要的意義。面對新情況、新常態(tài)，以更加堅決的態(tài)度、更加有力的舉措、更加務實的作風，把持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境建設嵌入到土地資源開發(fā)利用的制度深化中。《辦法》是落實國家、省、市關于進一步全面深化改革重要舉措之一，對城市地下空間開發(fā)利用管理進行了全面、系統(tǒng)的規(guī)范，通過加強政策支持，優(yōu)化供應結構，豐富供應方式，強化制度監(jiān)管，提高規(guī)范水平，把有限的土地資源精準供應好，把建設項目的后續(xù)發(fā)展服務好、監(jiān)督好。
